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Policía Judicial en la Agencia Tributaria
Autor: Julio J. Lesmes Anel
24 de Mayo de 2001
INDICE
I. INTRODUCCIÓN
II. LA POLICÍA JUDICIAL EN NUESTRA CONSTITUCIÓN
III. NORMAS DE DESARROLLO DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN
1. FUNCIONES DE LA POLICÍA JUDICIAL
2. DEPENDENCIA FUNCIONAL
3. ¿QUÉ SUJETOS PUEDEN DESARROLLAR LA FUNCIÓN POLICIAL-JUDICIAL?
IV. LA POLICÍA JUDICIAL EN LA AGENCIA TRIBUTARIA
I.- INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende realizar un estudio sobre la
posibilidad de desarrollar, en el marco de nuestro ordenamiento
jurídico, un modelo de policía judicial que actúe eficazmente
en la averiguación y descubrimiento de los delitos de carácter
fiscal y aduanero.
Como veremos, la posibilidad de que determinados funcionarios
de la Administración Tributaria actúen en condición de policía
judicial bajo la dirección de Jueces, Magistrados y Ministerio
Fiscal, es una cuestión ya pacífica asumida tanto en el seno
del Tribunal Supremo como por la Fiscalía General del Estado,
aceptada por reconocidos autores de la más moderna doctrina
y puesta en práctica desde la Agencia Estatal de Administración
Tributaria en el ámbito de la represión del delito de contrabando
y delitos conexos.
Por ello, una vez que analicemos los fundamentos que han
permitido en el marco de nuestro Derecho constitucional el
desarrollo de funciones propias de policía judicial por funcionarios
de la Administración Tributaria en la averiguación del contrabando
y delitos conexos me propongo estudiar hasta que punto sería
posible extender este modelo a la investigación penal del
resto de delitos de naturaleza fiscal y aduanera y cual sería
el marco normativo en el que debe desarrollarse ese modelo
de policía judicial.
Dividiremos este estudio en tres grandes apartados: los
dos primeros constituyen una descripción del modelo de policía
judicial que diseña nuestra Constitución (en adelante CE)
y sus normas de desarrollo; por su parte en el último bloque
se analizarán las razones que fundamentan la propuesta de
una policía judicial específica y dependiente orgánicamente
de la Administración Tributaria para la investigación y persecución
de los delitos en el ámbito fiscal y aduanero -delito fiscal,
contrabando, blanqueo de capitales, etc- integrada por funcionarios
especializados en la investigación penal fiscal y aduanera,
así como el encaje que esa policía judicial tendría en el
actual marco normativo.
II.- LA POLICÍA JUDICIAL EN NUESTRA CONSTITUCIÓN
La Constitución española de 1978 establece en su artículo
126 que "La policía judicial depende de los Jueces, de
los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de
averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del
delincuente, en los términos que la ley establezca."
En un primer acercamiento al análisis de este artículo, se
observa sin dificultad que nuestro legislador constitucional
se ha centrado en definir la función de policía judicial,
y las condiciones de dependencia de quienes ejerzan
dicha función, dejando al legislador la determinación de los
sujetos a quienes va a encomendarse la misma.
Esa función de policía judicial, con independencia de quién
la desarrolle, se caracteriza por dos notas esenciales, a
saber, es una función de averiguación del delito y descubrimiento
y aseguramiento del delincuente -es, en definitiva, una función
de investigación y persecución del delito- y en segundo lugar,
se realiza bajo la dependencia de Jueces, Magistrados y Ministerio
Fiscal -se trata por tanto de una función de auxilio y colaboración
con la Administración de Justicia, no en vano, el artículo
126 se ubica en el Título VI de nuestra Carta Magna, bajo
la genérica denominación "Del Poder Judicial".
Así pues, el artículo 126 sienta las notas características
de la policía judicial -su función y dependencia- y deja al
desarrollo posterior el resto de cuestiones que conformarán
el modelo de policía judicial aplicable en el marco de nuestro
ordenamiento. Así, sobre la base del artículo 126 de nuestra
Constitución, entre otros, el legislador debe completar nuestro
modelo de policía judicial, dando respuesta a tres cuestiones
esenciales: ¿en qué funciones concretas se materializará la
genérica función de averiguación del delito y descubrimiento
y aseguramiento del delincuente?, ¿en qué términos se establece
la obligada dependencia de Jueces, Magistrados y Ministerio
Fiscal? y ¿quién será policía judicial?
Partiendo de lo expuesto, es propósito de este breve estudio,
analizar los instrumentos legislativos que se han empleado
y se deberán emplear en la definitiva conformación del modelo
de policía judicial en España:
.Por un lado, las funciones de la policía judicial
son, según el artículo 126 de la Constitución, las de averiguación
del delito y descubrimiento y detención del delincuente. Sin
entrar en la especificación de estas funciones sí conviene
tener en cuenta que su desarrollo va a incidir necesariamente
en la esfera de los derechos fundamentales de las personas.
Por ello, la concreta regulación de las funciones de policía
judicial vendrá dada en todo caso por una Ley orgánica, ya
que el ejercicio de estas funciones incide en la esfera
de los derechos fundamentales y libertades públicas y en consecuencia
es materia reservada a una ley orgánica por el artículo 81.1
de nuestra Constitución. Esta afirmación es pacífica en nuestra
doctrina por lo que no nos detendremos más en ella.
.La dependencia funcional de Jueces, Magistrados
y Ministerio Fiscal es otra de las notas características de
la función de policía judicial tal como se diseña en nuestra
Constitución.
La dependencia de Jueces, Magistrados y Ministerio Fiscal
es una dependencia funcional (no necesariamente orgánica)
que, en consecuencia, se pondrá de manifiesto en las concretas
actuaciones de quienes ostenten la condición de policía judicial.
En definitiva, serán las normas procesales que desarrollen
las funciones de policía judicial las que establezcan los
mecanismos en que se materializará esa dependencia.
Surge así lo que será una de las notas diferenciadoras de
nuestro modelo de policía judicial: la doble dependencia -funcional
y orgánica-. Como veremos, los funcionarios que ejerzan la
función policial-judicial van a depender funcionalmente del
Poder judicial y orgánicamente del Poder ejecutivo.
En definitiva, el desarrollo normativo de la dependencia
funcional irá unido, como su nombre indica, al desarrollo
normativo de las funciones de la policía judicial y por lo
tanto, se positivizará en leyes orgánicas por la razón apuntada
en el párrafo anterior (artículo 81.1 de la CE).
.Por último, es patente que el legislador constitucional
no quiso determinar qué sujetos o colectivos desarrollarán
la función de policía judicial, si bien el artículo 126
"in fine" reserva inequívocamente a la ley la regulación
de esta cuestión. Así, sólo podrán desarrollar la función
de policía judicial aquellos sujetos a los que una ley les
atribuya tal función y en los términos en que la propia ley
disponga. Puede sorprender, en principio, que el artículo
126 no reserve esta materia a ley orgánica. Sin embargo, este
hecho tiene una sencilla explicación, a mi entender: el legislador
constitucional, al redactar el artículo 126, es consciente
de dos cosas: Por un lado, es consciente de que ya existe
en aquel momento una ley preconstitucional, cuya vigencia
no cuestiona nuestro texto fundamental, que determina con
carácter general los colectivos que -dependiendo orgánicamente
del poder ejecutivo- pueden actuar en condición de policía
judicial (esa norma es el artículo 283 de la L.E.Crim.). Pero
además, el legislador constitucional es también consciente
de que el artículo 126 debe dejar al futuro legislador la
posibilidad de concretar qué funcionarios o Cuerpos, de entre
los dependientes del poder ejecutivo, ejercerán en concreto
esa función. Si bien la modificación del artículo 283 de la
L.E.Crim. exigiría una Ley orgánica, en la medida en que la
genérica determinación de los colectivos que pueden actuar
como policía judicial afectará al ámbito de los derechos y
libertades fundamentales de los ciudadanos en el sentido del
artículo 81.1 de la propia CE, no es menos cierto que la mera
atribución de competencias, dentro de esos colectivos, para
actuar en materia de policía judicial, no incide "per se"
en el citado ámbito de derechos y libertades fundamentales
de los ciudadanos sino que afectará únicamente a la distribución
de competencias entre órganos gubernamentales y por tanto
no precisaría, en principio, el plus garantista de una reserva
de ley orgánica.
En definitiva, el artículo 126 no hace una remisión a la
Ley orgánica porque está pensando en un concepto de policía
judicial preexistente a la propia Constitución, basado en
la dependencia funcional del Poder judicial pero también
basado en la dependencia orgánica del Gobierno -del poder
ejecutivo- y, en concreto, el desarrollo normativo de esta
última dependencia no precisa necesariamente ley orgánica.
Hay que entender por tanto que la ley a la que se refiere
el artículo 126 de la CE es, por un lado la L.E.Crim. en cuanto
determina con carácter general los colectivos que podrán
actuar como policía judicial (Artículo 283 de la L.E.Crim),
y por otro las leyes que establezcan, en cada momento, los
concretos Cuerpos de funcionarios que ejercerán esas funciones
de auxilio y colaboración con el poder judicial en la investigación
y persecución de los delitos en calidad de policía judicial.
Esta segunda ley no será necesariamente Ley orgánica (habrá
que estar a lo dispuesto en la propia Constitución -a lo largo
de su articulado- para dilucidar cuando la ley a la que se
refiere el tan mencionado artículo 126 tendrá, en esos casos,
naturaleza de ley ordinaria o de ley orgánica).
Resumiendo gráficamente: para contestar a la pregunta qué
funcionarios al servicio del poder ejecutivo van a ejercer
funciones de policía judicial, el legislador deberá utilizar
un instrumento legislativo diferente en función de cual vaya
a ser la respuesta. Cuando la respuesta sea: todos los miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el instrumento
legislativo será una ley orgánica (por aplicación del artículo
104 de la Constitución: "Una ley orgánica determinará las
funciones, principios básicos de actuación y estatutos de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado"); en otros
casos bastará una ley ordinaria para dar la respuesta (por
aplicación del artículo 126).
Así, cuando el legislador ha querido regular, tras la Constitución,
la condición de policía judicial a los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado ha empleado una Ley Orgánicas: la L.O.
2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
-en adelante LOFCS-. Sin embargo, el razonamiento vertido
en su preámbulo sorprende por lo confuso y confundido. Dice
el preámbulo de esta ley -al que quiero dedicar un breve comentario-:
"Respecto a la Policía Judicial, el carácter de Ley Orgánica
se deduce del contenido del artículo 126 de la Constitución,
ya que, al regular las relaciones entre la Policía y el Poder
Judicial, determina, indirecta y parcialmente, los estatutos
de ambos y, al concretar las funciones de la Policía Judicial,
incide en materias propias de la Ley de Enjuiciamiento Criminal
y concretamente en lo relativo a la "averiguación del delito
y descubrimiento y aseguramiento del delincuente", que constituyen
zonas de delimitación de derechos fundamentales de la persona".
Al contrario de lo que dice el preámbulo de la LOFCS, el
carácter de Ley orgánica no se deduce del artículo 126 de
la CE sino de sus artículos 81.1 y 104. Es este último artículo
(y no el 126) el que exige una Ley orgánica para regular los
estatutos y funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, y es el artículo 81.1 (y no el 126) el que
reserva a la Ley orgánica la regulación de aquellas materias
que afectan a las "zonas de delimitación de derechos fundamentales
de la persona".
Así pues, el legislador acierta al utilizar en este caso
la Ley Orgánica, pero no ha podido estar más desacertado en
las razones en que argumenta su decisión.
Una vez analizado el alcance del artículo 126 de la Constitución
veamos a continuación como ha sido desarrollado por el legislador
español; veamos cual ha sido el modelo implantado a raíz del
citado artículo y concluyamos qué medidas legislativas son
necesarias para completar dicho modelo dotándolo de la eficacia
que el desarrollo de una función constitucional exige.
III.- NORMAS DE DESARROLLO DEL ARTICULO 126 DE LA
CONSTITUCIÓN
La principal norma de desarrollo del artículo 126 de la
CE es la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de
1985 (en adelante LOPJ) que, como anticipa en su Exposición
de motivos, dedica sus libros V y VI a establecer el marco
básico regulador de aquellos órganos, cuerpos de funcionarios
y profesionales que, sin integrar el Poder Judicial, colaboran
de diversas formas con él, haciendo posible la efectividad
de su tutela en los términos establecidos por la Constitución.
Pero junto a la LOPJ, la Constitución ha permitido la vigencia
de los preceptos del Título III del Libro II -De la Policía
Judicical- de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en adelante
L.E.Crim.). Facilita así nuestra Carta Magna la labor de desarrollo
de esta institución que conserva en casi su totalidad la regulación
establecida en dicha Ley, ya que en ningún aspecto resulta
incompatible con lo dispuesto en nuestro texto fundamental.
Es más, como veremos, nuestro legislador al abordar el desarrollo
normativo del artículo 126 de la Constitución lo hace completando
lo ya dispuesto en la L.E.Crim., no derogándolo.
A continuación veremos como desarrollan estas dos leyes
los tres pilares básicos en los descansa nuestro modelo de
policía judicial: la función que nuestra Constitución asigna
a la policía judicial, la dependencia funcional de Jueces,
Magistrados y Ministerio Fiscal y los sujetos que pueden desarrollar
la función policial-judicial.
1.- FUNCIONES DE LA POLICÍA JUDICIAL
El artículo 282 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (L.E.Crim.)
establece un catálogo general de las funciones de obligado
cumplimiento para todos aquellos que actúan en condición de
Policía judicial. Este catalogo engloba el conjunto de funciones
que aquí venimos denominando "investigación penal y descubrimiento
y aseguramiento del delincuente" y que podríamos sistematizar
de la siguiente manera:
a) Averiguar los delitos públicos que se cometieren en su
territorio o demarcación;
b) practicar, según sus atribuciones, las diligencias necesarias
para comprobarlos y descubrir a los delincuentes, y
c) recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del
delito de cuya desaparición hubiere peligro, poniéndolos a
disposición de la Autoridad judicial.
Por su parte, la LOPJ enumera en el Título III del Libro
V -artículo 443 y siguientes- las funciones de la policía
judicial distinguiendo por un lado las funciones genéricas
de la policía judicial y por otro las funciones que específicamente
corresponden a las "unidades de policía judicial" cuya
creación prevé la propia LOPJ. Así:
Con carácter general el artículo 443 establece que la función
de la Policía Judicial comprende el auxilio a los Juzgados
y Tribunales y al Ministerio Fiscal en la averiguación de
los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los
delincuentes.
Como vemos, la LOPJ refleja en el artículo 443 lo ya dispuesto
en el artículo 282 de la L.E.Crim. pero introduce una importante
novedad: la propia LOPJ, en su artículo 444 prevé el establecimiento
de unidades de Policía Judicial con un régimen jurídico específico
y con unas atribuciones concretas cuyo contenido alcanza un
mayor grado de detalle. Estas funciones son:
a) La averiguación acerca de los responsables y circunstancias
de los hechos delictivos y la detención de los primeros, dando
cuenta seguidamente a la autoridad judicial y fiscal, conforme
a lo dispuesto en las leyes.
b) El auxilio a la autoridad judicial y fiscal en cuantas
actuaciones deba realizar fuera de su sede y requieran la
presencia policial.
c) La realización material de las actuaciones que exijan
el ejercicio de la coerción y ordenare la autoridad judicial
o fiscal.
d) La garantía del cumplimiento de las órdenes y resoluciones
de la autoridad judicial o fiscal.
e) Cualesquiera otras de la misma naturaleza en que sea
necesaria su cooperación o auxilio y lo ordenare la autoridad
judicial o fiscal.
Al hilo de este artículo quiero apuntar tres comentarios
que me parecen importantes para comprender el alcance del
mismo:
.En primer lugar, queda claro que el artículo 444 de la
LOPJ no es, ni puede ser, una ampliación de las funciones
constitucionales de policía judicial para los casos en que
actúe a través de las unidades orgánicas cuya creación anticipa
el propio artículo 444. Este artículo, como en su texto reconoce,
se limita a especificar el concreto contenido de la función
policial-judicial que la Constitución prevé.
. En segundo lugar, quiero insistir en que la concreción
o especificación de las funciones de policía judicial debe
ser objeto de Ley orgánica, lo que no obsta para considerar
que la L.E.Crim -preconstitucional como es sabido- mantenga
en este punto su vigencia, en el bien entendido que su eventual
modificación se instrumentaría desde luego mediante ley orgánica
por exigencia del artículo 81.1 de la Constitución.
. Y por último, la previsión de la existencia de unidades
orgánicas de policía judicial nace en mi opinión para dar
respuesta a una problemática concreta que se plantea en el
caso en que la policía judicial sea un miembro de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad. Evidentemente no todos los miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad gozan del nivel de especialización
que debe caracterizar a la policía judicial y que justifica
su condición de colaboradores y auxiliares de la Administración
de justicia, por ello, nace la necesidad de distinguir entre:
.aquellos miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
que han sido adiestrados y formados en una disciplina específica
y que serán integrados en una unidad orgánica con exclusiva
dedicación a esa actividad para la que han sido formados.
(Es lo que la doctrina conoce como policía judicial en sentido
estricto).
Como dice ALONSO PEREZ, estos funcionarios tienen encomendada
la investigación de los delitos de una manera directa, continuada
y permanente, con carácter exclusivo .
.los demás miembros de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
que no han recibido la formación y especialización necesaria
y que aunque tienen atribuida la genérica función de policía
judicial, van a ver limitada su actuación en este campo a
las funciones enmarcadas exclusivamente en las denominadas
"diligencias de prevención" del artículo 284 de la L.E.Crim
y podrán ejercer tales funciones sin perjuicio de aquellas
otras propias del órgano administrativo al que están adscritos-
(Es lo que la doctrina llama policía judicial en sentido genérico)
Esta distinción -inexistente en nuestra L.E.Crim.- surge
en la LOPJ como he dicho para dotar al modelo de policía judicial
de la necesaria eficacia en el ámbito de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, pero puede no tener la misma trascendencia en
el caso de que las funciones de policía judicial sean desarrolladas,
como de inmediato veremos, por funcionarios no adscritos a
dichas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que ya gocen de la formación
y especialización necesaria para el eficaz cumplimiento integral
de la función policíal-judicial.
2.- DEPENDENCIA FUNCIONAL
Todos aquellos a los que una ley haya atribuido la condición
de policía judicial -adscritos o no a una unidad orgánica
de policía judicial- dependerán funcionalmente de Jueces,
Magistrados y Ministerio Fiscal. Así lo exige el artículo
126 de la Constitución como vimos, y así lo reflejan las normas
que lo desarrollan.
En concreto:
a) En la LOPJ se establece, con carácter general, la dependencia
funcional aludida, reiterando el mandato constitucional para
todos aquellos que actúan como policía judicial tanto en el
seno de unidades orgánicas de policía judicial como fuera
de ellas. Así:
Con carácter general, para todos aquellos que tengan atribuidas
funciones de policía judicial el artículo 446. 1. dice: En
las funciones de investigación penal, la Policía Judicial
actuará bajo la dirección de los Juzgados y Tribunales y del
Ministerio Fiscal. Por su parte, para las unidades orgánicas
de policía judicial el artículo 444 apartado 1 dispone:
"Se establecerán unidades de Policía Judicial que dependerán
funcionalmente de las autoridades judiciales y del Ministerio
Fiscal en el desempeño de todas las actuaciones que aquéllas
les encomienden."
b) Por otra parte, en la L.E.Crim, se reflejan importantes
normas procesales que deben presidir la actuación de la Policía
judicial y que constituyen por tanto la principal manifestación
de dependencia funcional. Sin intención de agotar la enumeración
de disposiciones procesales en que se articula dicha dependencia
citaré las siguientes:
Artículo 284. "Inmediatamente que los funcionarios
de Policía Judicial tuvieren conocimiento de un delito público,
o fueren requeridos para prevenir la instrucción de diligencias
por razón de algún delito privado, lo participarán a la
Autoridad judicial o al representante del Ministerio Fiscal,
si pudieren hacerlo sin cesar en la práctica de las diligencias
de prevención. En otro caso lo harán así que las hubieren
terminado. "
Artículo 286. "Cuando el Juez de instrucción o el municipal
se presentaren a formar el sumario, cesarán las diligencias
de prevención que estuviere practicando cualquiera Autoridad
o agente de policía; debiendo éstos entregarlas en el acto
a dicho Juez, así como los efectos relativos al delito
que se hubiesen recogido, y poniendo a su disposición a los
detenidos, si los hubiese."
Artículo 287. "Los funcionarios que constituyen la Policía
Judicial practicarán sin dilación, según sus atribuciones
respectivas, las diligencias que los funcionarios del Ministerio
Fiscal les encomienden para la comprobación del delito
y averiguación de los delincuentes y todas las demás que durante
el curso de la causa les encargaren los Jueces de instrucción
y municipales."
Artículo 288. "El Ministerio Fiscal, los Jueces de instrucción
y los municipales podrán entenderse directamente con los funcionarios
de Policía Judicial, cualquiera que sea su categoría,
para todos los efectos de este título; pero si el servicio
que de ellos exigiesen admitiese espera, deberán acudir al
superior respectivo del funcionario de Policía Judicial, mientras
no necesitasen del inmediato auxilio de éste."
Artículo 295. "En ningún caso, salvo el de fuerza mayor,
los funcionarios de Policía Judicial podrán dejar transcurrir
más de veinticuatro horas sin dar conocimiento a la Autoridad
judicial o al Ministerio Fiscal de las diligencias que
hubieren practicado."
Artículo 296 "Cuando hubieren practicado diligencias por
orden o requerimiento de la Autoridad judicial o del Ministerio
Fiscal, comunicarán el resultado obtenido en los plazos
que en la orden o en el requerimiento se hubiesen fijado."
Como se ha dicho, son las normas procesales -aquellas que
regulan la forma concreta en que la policía judicial debe
realizar sus funciones en el marco del proceso penal- las
que en definitiva articulan la relación de dependencia entre
policía judicial y Poder judicial.
No debemos ocultar que la doble dependencia orgánica
y funcional es uno de los puntos más controvertidos de
nuestro modelo de policía judicial. Así, el propio Tribunal
Supremo en sentencia de 15 de abril de 1999 advierte de "los
riesgos de la competencia compartida -funcional y orgánica-
con que se ha diseñado la policía judicial, riesgos que se
materializan en la tendencia a hacer prevalecer el canal orgánico
sobre el funcional en caso de conflicto, o simplemente en
caso de mantenerse otra opinión distinta"
Creo sin embargo que si bien debemos reconocer estos riesgos
y afrontarlos con una legislación de calidad que los atempere,
no es menos cierto que la doble dependencia -orgánica y funcional-
es la base de nuestro modelo de policía judicial; es la que
permite un flujo de conocimiento, especialización y experiencia
entre los dos poderes -ejecutivo y judicial- que enriquece
la Administración de Justicia y de los que carecería en absoluto
sin un modelo de policía judicial como el nuestro (habida
cuenta de los condicionantes estructurales de nuestro Estado
de Derecho en cuya virtud no resulta viable dotar al Poder
judicial de los medios materiales y humanos con el grado de
especialización requerido para llevar a cabo las funciones
de policía judicial ya que esto supondría duplicar los ya
existentes bajo el manto de poder ejecutivo, siendo el único
modelo viable el de la colaboración y auxilio de este para
con aquel).
3.- ¿QUÉ SUJETOS PUEDEN DESARROLLAR LA FUNCION POLICIAL-JUDICIAL?
El artículo 443 de la LOPJ establece que la función genérica
de policía judicial -la investigación penal y el descubrimiento
y aseguramiento del delincuente- competerá, cuando fueren
requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno Central
como de las Comunidades autónomas o de los Entes locales,
dentro del ámbito de sus respectivas competencias.
Han querido ver algunos autores en este artículo una atribución
"en exclusiva" de la función de policía judicial a los Cuerpos
y Fuerzas de Seguridad. Sin embargo, existen importantes argumentos
que impiden esa interpretación.
En primer lugar lo que este artículo contiene no es una
atribución de competencias a un Cuerpo o Cuerpos de funcionarios.
Lo que contiene este artículo es una referencia al ámbito
competencial de las Administraciones territoriales; el artículo
en cuestión nos aclara que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
de las CC.AA y Entes Locales tienen reconocida competencia
en el ejercicio de la función de policía judicial -alusión
necesaria habida cuenta que la norma que viene a determinar
quienes son policía judicial (el artículo 283 de la L.E.Crim)
no conocía la estructura territorial y competencial del Estado
que nace con nuestra Constitución-.
Pero además, no es preciso esperar a que la ley a la que
se refiere el artículo 126 de la CE nos ilumine sobre otros
Cuerpos de funcionarios que están llamados al ejercicio de
la función de policía judicial para poder afirmar que no estamos
ante una competencia exclusiva de los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad: la propia LOPJ nos da una muestra de lo lejos que
está la intención del legislador de conceder la exclusividad
del ejercicio de esta función cuando dice en el artículo 487
que "Los Agentes judiciales (…) actuarán como policía judicial
con carácter de agentes de la autoridad". El legislador
atribuye, en la propia LOPJ, la condición de policía judicial
a funcionarios distintos de los adscritos a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad.
La ratificación definitiva de la existencia de otros Cuerpos
y funcionarios que no estando integrados en los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad son policía judicial la encontramos en
el artículo 283 de la L.E.Crim. que establece sin lugar a
dudas los diferentes sujetos que pueden realizar la función
de policía judicial. Así, con los matices aportados por el
artículo 443 de la LOPJ, constituyen la policía judicial:
1º Las Autoridades administrativas encargadas de la seguridad
pública y de la persecución de todos los delitos o de algunos
especiales.
2º Los empleados o subalternos de la policía de seguridad,
cualquiera que sea su denominación.
3º Los Alcaldes, Tenientes de Alcalde y Alcaldes de barrio.
4º Los Jefes, Oficiales e individuos de la Guardia Civil
o de cualquiera otra fuerza destinada a la persecución de
malhechores.
5º Los Serenos, Celadores y cualesquiera otros Agentes
municipales de policía urbana o rural.
6º Los Guardas de montes, campos y sembrados, jurados
o confirmados por la Administración.
7º Los funcionarios del Cuerpo Especial de Prisiones.
8º Los Agentes judiciales y los subalternos de los Tribunales
y Juzgados.
9º El personal dependiente de la Jefatura Central de
Tráfico, encargado de la investigación técnica de los accidentes.
Que duda cabe que en la lectura de esta norma el jurista
debe hacer el esfuerzo de adaptar la terminología empleada
a nuestra realidad jurídica y así discernir las referencias
cuya aplicabilidad es imposible en la actualidad de aquellas
que mantienen plenamente su vigencia -con las necesarias adaptaciones
terminológicas- Pero con independencia de la criba que el
mero transcurso del tiempo y la evolución de las instituciones
ha hecho en el texto del artículo 283, no existe ninguna razón
ni en la Constitución ni en la LOPJ para considerar derogado
-como algún autor pretende - el artículo 283 de la L.E.Crim.
De hecho, el artículo 283 de la L.E.Crim. es el único
que contesta de modo integral a la pregunta ¿qué sujetos o
colectivos constituyen la policía judicial?. Por tratarse
de una norma preconstitucional no tiene en consideración la
autonomía de las Administraciones públicas territoriales,
ni la existencia de policía local y autonómica, por lo que
el artículo 443 LOPJ se ve obligado a aclarar el papel de
las policías local y autonómica como colaboradores de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en su condición
de policía judicial.
En esta línea, en el artículo 1 del Real Decreto 769/1987
de 19 de junio, por el que se desarrolla reglamentariamente
la LOFCS se afirma que "las funciones generales de policía
judicial corresponden a todos los miembros de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad, (…) con estricta sujeción al ámbito
de sus respectivas competencias, y sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal."
Así pues, la propia normativa en la que se desarrolla la
regulación de la policía judicial en el ámbito de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad reconoce la vigencia del artículo 283
de la L.E.Crim y por tanto la posibilidad de que otros funcionarios
o Cuerpos distintos de los que integran las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad puedan ejercer las funciones de policía judicial.
A la vista de lo anterior y no existiendo desde luego impedimento
constitucional alguno para considerar vigente el artículo
283 hay que entender que hoy tienen atribuida la condición
de policía judicial además de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
-en los términos establecidos en el artículo 443 de la LOPJ-
los funcionarios de prisiones (apartado 7º) y los funcionarios
de la Dirección General de Tráfico (apartado 9º), los Agentes
Judiciales (apartado 8º) en los términos establecidos en el
artículo 487 de la LOPJ y todos aquellos funcionarios de las
Administraciones públicas que investidos del carácter de autoridad
tienen como función la persecución de todos los delitos o
de algunos especiales (apartado 1º) como es el caso de los
funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera -en los términos
previstos en la Ley Orgánica 12/1995 de represión del Contrabando
y, como veremos a continuación, en la ley 66/1997 de Medidas
Fiscales Administrativas y de Orden Social, -.
En definitiva, tal como señala J.J. QUERALT "una interpretación
estricta del artículo 443 de la LOPJ podría obligar a considerar
que, del catalogo del artículo 283 han sido depurados, además
de los sujetos cuya inclusión resultaba pintoresca, dos grupos
de funcionarios altamente especializados e insustituibles
en el ejercicio de sus funciones, los funcionarios de prisiones
y los dependientes de la Dirección General de Tráfico, amén
de los integrantes del Servicio de Vigilancia Aduanera ".
LA ESPECIALIZACIÓN: LA NOTA CARACTERISTICA DE LA
POLICÍA JUDICIAL
Llegado este punto podemos afirmar que la policía judicial,
en el modelo que se diseña por nuestro ordenamiento jurídico
a partir del artículo 126 de la CE , se caracteriza como bien
señala TERESA ARMENTA DEU por ser una función de unos cuerpos
y no un cuerpo al que se encomienda una función o como señala
J.J. QUERALT no existe una Policía Judicial, sino sólo una
función policial-judicial
Pues bien, a vista de los distintos Cuerpos de funcionarios
que según la L.E.Crim y la LOPJ constituyen la policía judicial,
queda reforzada la idea de que el modelo de policía judicial
que preconiza nuestra Ley de leyes se fundamenta en un principio
básico: LA ESPECIALIZACIÓN en el desempeño de una función.
Esta es la razón que justifica que funcionarios orgánicamente
dependientes del Gobierno desarrollen funciones de apoyo al
Poder judicial colaborando y auxiliando a Jueces, Magistrados
y Ministerio Fiscal en el desarrollo de su función constitucional.
Lo que aportan los funcionarios a los que la ley atribuye
la condición de policía judicial es CONOCIMIENTOS TÉCNIOS,
EXPERIENCIA, FORMACIÓN Y MEDIOS en materias concretas - balística,
dactilografía, instituciones penitenciarias, tráfico, contrabando,
blanqueo de capitales, fraude fiscal- cuyo conocimiento precisa
un grado de especialización que sólo en el ejercicio de sus
competencias en sus respectivos ámbitos de actuación administrativo
puede un Cuerpo de funcionarios llegar a adquirir.
En definitiva, la propia realidad ha ido imponiendo los
criterios de especialización en materia de Policía judicial
y nuestro legislador no ha hecho más que asumir esa realidad
a la hora de desarrollar el artículo 126 de la Constitución.
IV.- LA POLICIA JUDICIAL EN LA AGENCIA TRIBUTARIA
Tal como acabamos de ver, el fundamento de nuestro modelo
de policía judicial es la especialización de los funcionarios
llamados a desempeñar la función policial-judicial.
Una de las materias en las que el juzgador y el Ministerio
Fiscal necesitan en mayor medida la colaboración externa de
funcionarios especializados en la labor policial-judicial
es probablemente en los delitos que afectan al ámbito fiscal
y aduanero (Delitos contra la Hacienda pública, delito de
contrabando y delitos conexos e incluso delitos económicos).
Es obvio que si la misión de auxiliar y colaborar con la
Administración de Justicia en la persecución de delitos del
ámbito fiscal y aduanero pretende realizarse de modo realmente
eficaz, el modelo de policía judicial debe ser completado
con una policía judicial que actúe en este campo dependiendo
orgánicamente del Ministerio de Hacienda que es el que, a
través de la Agencia Tributaria, tiene los medios, los conocimientos
y la experiencia para ello.
Es importante apuntar en este momento que lo que aquí se
postula no es la creación de un modelo "ex novo" de policía
judicial en el ámbito fiscal y aduanero. Esa policía judicial
ya existe dependiendo funcionalmente de Jueces, Magistrados
y Ministerio Fiscal y dependiendo orgánicamente de la Agencia
Tributaria pero que en la actualidad constriñe su actuación
al ámbito del delito de Contrabando y delitos conexos -como
el blanqueo de capitales asociado al mismo-
Desde luego nos estamos refiriendo al Servicio de Vigilancia
Aduanera (S.V.A.), incardinado actualmente en la Dirección
Adjunta de Vigilancia Aduanera y dependiente orgánicamente
del Departamento de Aduanas e II.EE de la Agencia Tributaria.
Y más concretamente a los funcionarios que dentro del Servicio
de Vigilancia Aduanera están especializados en la investigación
penal -hasta el punto de que la INVESTIGACIÓN da nombre a
una especialidad dentro del Cuerpo que tiene atribuidas las
funciones directivas del S.V.A. -
El Servicio de Vigilancia Aduanera tiene reconocido en el
ámbito de la persecución del contrabando la condición de policía
judicial. Así, la disposición adicional primera de la Ley
Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del Contrabando
establece que "Las autoridades, los funcionarios y fuerzas
a quienes está encomendada la persecución y descubrimiento
del contrabando continuarán desempeñando sus cometidos, con
los derechos y facultades que, para la investigación persecución
y represión de estas conductas, han venido ostentando desde
su creación".
Como de inmediato veremos, los funcionarios y autoridades
a los que se refiere la citada disposición adicional son los
funcionarios del Servicio de Vigilancia Aduanera, a los que
se encomendó desde su creación por Orden del Ministerio de
Hacienda de 8 de febrero de 1956 -entonces bajo la denominación
de "Servicio Especial de Vigilancia Fiscal" que mantendrá
hasta 1982- las facultades de descubrimiento y persecución
en todo el territorio nacional de los actos e infracciones
de contrabando y defraudación, competencias que se han ido
manteniendo, reforzando y ampliando hasta la fecha con disposiciones
como el Decreto 1002/1961, de 22 de junio que permite a estos
funcionarios detener, registrar y aprehender buques, practicar
detenciones y poner los detenidos y las mercancías incautadas
a disposición de la Autoridad judicial o el Decreto 319/1982,
de 12 de febrero, que atribuye a los funcionarios del Servicio
de Vigilancia Aduanera carácter de agentes de la autoridad,
en servicio permanente, con dedicación exclusiva y autorización
para el uso de armas .
La naturaleza, atribuciones y facultades que desde su nacimiento
ostenta el Servicio de Vigilancia Aduanera han situado a los
funcionarios de los Cuerpos que integran este instituto dentro
del ámbito de aplicación del apartado 1º el artículo 283 de
la L.E.Crim., lo que les ha permitido ejercer desde entonces
y hasta nuestros días las funciones propias de la policía
judicial.
.Así se ha reconocido recientemente tanto por la doctrina
como por el Tribunal Supremo y por la Fiscalía General del
Estado.
. Así, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo afirma en
su Auto de 31 de julio de 1998, que "el Servicio de Vigilancia
Aduanera, aun no formando parte de los Cuerpos y Fuerzas de
seguridad del Estado, tiene sin duda alguna la conceptuación
de policía judicial, a tenor de la amplia definición que de
la misma se hace en el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento
criminal" y añade "El Servicio de Vigilancia Aduanera, aunque
configurado como una policía administrativa, dependiente del
Ministerio de Economía y Hacienda, está bajo la dependencia
judicial de los Jueces y del Ministerio Fiscal en tanto su
actividad se oriente a la persecución y descubrimiento de
un delito de contrabando. En estos términos, su naturaleza
de policía judicial es incuestionable".
. Posteriormente, la Fiscalía General del Estado, en su CONSULTA
2/1999, se pronuncia en el mismo sentido al afirmar que
"El Servicio de Vigilancia Aduanera constituye una policía
mixta, administrativa y judicial, que en el desempeño de esta
segunda función opera como servicio especializado en la averiguación
y represión del delito de contrabando y cuyos miembros, a
todos los efectos, actúan como Agentes de la autoridad, auxiliares
de Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal, sin dependencia
o sujeción funcional a otros Cuerpos o Fuerzas de Seguridad".
Añade la Fiscalía General del Estado: "Las posibilidades
que se ofrecen "de lege data" al SVA para desplegar sus facultades
sobre delitos diferentes del contrabando no comprendidos originariamente
en el texto del artículo 2 de la Ley Orgánica 12/1995 -blanqueo
de capitales, relativos al control de cambios, falsarios,
etc.- no suponen ejercicio arbitrario de su función, sino
que son consecuencia directa e inevitable de la potestad que
la ley le confiere…" Y concluye la Fiscalía General diciendo:
" …en su calidad de Policía judicial, el Servicio de Vigilancia
Aduanera está sujeto a las órdenes e instrucciones de la Autoridad
Judicial y Fiscal, de quien dependen funcionalmente y a quien
deben dar cuenta puntual de su actuación investigadora."
.Finalmente, la más moderna doctrina ha aceptado decididamente
que "los miembros del Servicio de Vigilancia Aduanera tienen
todas las características de las notas que integran la función
de policía judicial: investigación de los delitos y aseguramiento
de sus efectos e instrumentos así como de las personas de
los presuntos delincuentes, si los hallaren; el que tal se
encuentre circunscrito al ámbito tributario y, mas en concreto,
al contrabando, en nada empece la atribución de tal condición"
En consecuencia, el concepto de policía judicial no es ajeno
a nuestra Administración Tributaria, antes al contrario, la
policía judicial existe en el seno de nuestra Administración
Tributaria prestando un servicio a la sociedad en la investigación,
persecución y represión de delitos en el ámbito aduanero y
con perfecto encaje en nuestro modelo de policía judicial
diseñado por la Constitución.
Si nuestro modelo de policía judicial nace como el medio
para poner a disposición de Jueces, Magistrados y Ministerio
Fiscal la colaboración y auxilio de funcionarios especializados
en la investigación y persecución de los delitos, todo lo
expuesto nos lleva a la inevitable conclusión de que este
modelo no será eficaz y completo hasta que no se establezca
con normalidad una policía judicial específica para la investigación
y persecución de los delitos del ámbito fiscal y aduanero,
extendiendo el modelo de policía judicial del Servicio
de Vigilancia Aduanera al resto de delitos del ámbito
fiscal y aduanero distintos del contrabando y delitos conexos.
El legislador ya ha intuido la necesidad de ampliar el modelo
en el sentido expuesto y así, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre
de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden social, en
su artículo 56 Trece. 2 dice: "Sin perjuicico de las competencias
que hasta la fecha corresponden al Servicio de Vigilancia
Aduanera, este desarrollará las funciones que se le encomienden
en el ámbito de la persecución, investigación y descubrimiento
del fraude fiscal y de la economía sumergida."
Aquí tenemos el definitivo instrumento normativo que permitirá
completar nuestro modelo de policía judicial. El legislador,
con este artículo 56, trece 2, plantea soluciones a dos problemas
hasta la fecha no resueltos e íntimamente relacionados con
la doble naturaleza de los funcionarios del Servicio de Vigilancia
Aduanera -policía fiscal en lo administrativo y policía judicial
en lo penal-. La clave está en quién encomiende al
Servicio de Vigilancia Aduanera la investigación, persecución
y descubrimiento de las diferentes manifestaciones del fraude
fiscal:
. Cuando esa misión le sea encomendada por órganos de las
Administraciones Públicas, el S.V.A. estará actuando en su
condición de policía fiscal de carácter administrativo.
Se abre así la vía para reconducir el modelo de policía
fiscal administrativa hacia planteamientos más eficientes
que atribuyen al Servicio de Vigilancia Aduanera -dependiente
orgánica y funcionalmente de la Agencia Tributaria- las funciones
propias de una policía fiscal en el ámbito administrativo,
superando el desafortunado artículo 103.nueve de la Ley 31/1990,
de 27 de diciembre de Presupuestos para 1991 -por la que se
creó la Agencia Tributaria - en el que parecía querer establecerse
un modelo de policía fiscal administrativa, funcionalmente
dependiente de la Agencia Tributaria pero orgánicamente dependiente
del Ministerio del Interior. No nos detendremos en analizar
los problemas de viabilidad que este enfoque plantea en la
práctica por exceder del ámbito de estudio de este trabajo
y porque como ya he dicho se trata de un enfoque que hay que
entender superado: Tras el artículo 56 de la ley 66/1997 -pendiente
de desarrollo en ese punto- la policía fiscal administrativa
es el S.V.A. No obstante una nueva redacción de este artículo
103.nueve que recogiese explícitamente la condición del policía
fiscal de los funcionarios de los Cuerpos del SVA resultaría
muy clarificadora.
. Por otra parte, cuando la investigación, persecución y
descubrimiento del fraude fiscal le sea encomendado al S.V.A.
por Jueces, Magistrados o Ministerio Fiscal -por ejemplo para
una investigación patrimonial en el marco de unas diligencias
previas relacionadas con un presunto delito contra la Hacienda
Pública - actuará en su condición de policía judicial.
Lo más importante, a efectos del estudio que aquí desarrollamos,
es que el artículo 56 de la Ley 66/1997 abre el camino para
completar el modelo de policía judicial en el ámbito de la
investigación, persecución y descubrimiento de los delitos
del ámbito fiscal y aduanero, por funcionarios dependientes
orgánicamente de la Agencia Tributaria y funcionalmente de
Jueces, Magistrados y Ministerio Fiscal.
Si el juego conjunto del artículo 283 de la L.E.Crim y la
Ley Orgánica de represión del contrabando ha permitido la
actuación como policía judicial de los funcionarios del Servicio
de Vigilancia Aduanera en el ámbito del contrabando y de los
delitos conexos -como el blanqueo de capitales-, ahora el
juego conjunto del artículo 283 de la L.E.Crim. y del artículo
56 de la ley 66/1997 permite a estos mismos funcionarios actuar
como policía judicial en el amplio espectro de los delitos
que afectan al ámbito fiscal y aduanero, en labores de colaboración
y auxilio a la Administración de Justicia en estas materias
en las que los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad no pueden aportar
el grado de especialización que demanda el modelo de policía
judicial nacido con el artículo 126 de nuestra Constitución.
Tras la aprobación del citado artículo 56, el Plan de Modernización
de la Agencia Tributaria de Febrero de 1998 al referirse al
Servicio de Vigilancia Aduanera anunciaba tímidamente su intención
de desarrollar lo establecido en el mismo, mediante la siguiente
declaración de intenciones: "Para una más clara expresión
de las funciones del Servicio, se procederá a cambiar su denominación
actual por la de Servicio de Vigilancia Aduanera y Fiscal".
Yo diría más: para una más clara expresión de las funciones
de la policía judicial en la Agencia Tributaria, quizás fuera
conveniente concebir separadamente el Servicio de Vigilancia
Aduanera y el Servicio de Vigilancia Fiscal.
En este momento, se echa en falta un reconocimiento expreso
en la legislación tributaria del compromiso de colaboración
y auxilio de la Administración Tributaria al Poder Judicial
en la investigación y persecución de los delitos del ámbito
fiscal y aduanero que complete el modelo de policía judicial
de modo eficaz -dando un definitivo paso adelante respecto
al actual modelo de "auxilio" previsto en el artículo 103.
Uno. 6 de la Ley 31/1990, en redacción dada por la disposición
adicional 34ª de la ley 14/2000 -.
Ese colofón al marco normativo aquí expuesto podría venir
de la mano de la nueva Ley General Tributaria que, al regular
los principios que inspiran la actuación de nuestra Administración
Tributaria, reconozca de manera explícita su irrenunciable
papel en la definitiva articulación de nuestro modelo de policía
judicial, aportando los recursos materiales y humanos del
"Servicio de Vigilancia Fiscal y Aduanera" orgánicamente dependientes
de la Agencia Tributaria al ejercicio de la función policial-judicial
en el ámbito fiscal y aduanero.
Esquemáticamente, ese marco normativo quedaría conformado
por el siguiente conjunto de normas:
a) El artículo 126 de la CE establece el marco constitucional
de la policía judicial determinando sus funciones y
su necesaria dependencia funcional respecto de Jueces,
Tribunales y Ministerio Fiscal.
b) Las leyes que determinan con carácter general los sujetos
y colectivos que pueden ejercer funciones de policía judicial
y regulan las condiciones de su dependencia funcional
respecto a Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal. Estas leyes
son la L.E.Crim y la L.O.P.J, entre otras.
c) Las leyes que determinan con carácter específico los
Cuerpos de funcionarios que podrán ejercer aquellas funciones
de policía judicial -en el marco de las citadas L.O.P.J. y
L.E Crim.- y que por tanto, son leyes que afectan exclusivamente
a las relaciones de dependencia orgánica de
dichos funcionarios o Cuerpos de funcionarios. Estas leyes
serán, con carácter general, leyes ordinarias por aplicación
del artículo 126 de la CE, pero excepcionalmente deberán ser
leyes orgánicas cuando de algún otro artículo de la Constitución
así se desprenda. En concreto se trata de la LOFCS, L.O. de
Contrabando, el artículo 56, Trece de la Ley 66/1997 y bien
podría tratarse de la futura Ley General Tributaria.
En fin, visto el respaldo normativo que nuestra Constitución
y sus normas de desarrollo ofrecerían a la futura policía
judicial de la Agencia Tributaria, muchas son las cuestiones
que quedan pendientes de estudio: las peculiaridades del ejercicio
de la función policial-judicial en el ámbito fiscal y aduanero
por el Servicio de Vigilancia Fiscal; la regulación
de la concreta dependencia orgánica del Servicio de Vigilancia
Fiscal -en el seno de la Agencia Tributaria- para el desarrollo
eficaz e independiente de dicha función evitando en lo posible
los riesgos que comporta la doble dependencia -funcional y
orgánica-; la posibilidad de creación de unidades de policía
judicial del artículo 444 de la LOPJ en el seno de la Agencia
Tributaria, etc.
Las respuestas a estas cuestiones se encuentran implícitas
en el marco normativo descrito en este trabajo y en la propia
naturaleza del Servicio de Vigilancia Fiscal y Aduanera.
-como policía fiscal en el plano administrativo y como policía
judicial en lo penal- pero desgraciadamente su desarrollo
corresponde a un estudio más extenso que el que aquí finalizo.
Madrid a 24 de mayo de 2001
(Texto revisado en octubre de 2001)
BIBLIOGRAFÍA
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4. QUERALT, J. J. "Introducción a la Policía Judicial" J.M.BOSCH
EDITOR. 1999
5. SALA i DONADO, C. "La Policía Judicial". McGRAW-HILL,
1999
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